Déclaration de politique générale

Déclaration d'ICC sur les règles relatives aux sociétés étrangères contrôlées (CFC)

Rédigé par le groupe de travail sur la législation des sociétés étrangères contrôlées

Introduction
La présente déclaration a pour objet d'attirer l'attention des responsables des politiques fiscales nationales et internationales sur les problèmes que pose aux entreprises engagées dans des activités internationales l'application de diverses règles spécifiquement nationales relatives aux sociétés étrangères contrôlées (règles sur les CFC).

En vingt ans, la mondialisation a conduit, dans toutes les régions, à une énorme augmentation des investissements étrangers directs. De nombreux pays ont éliminé ou réduit les obstacles à la libre circulation des capitaux et des investissements. Le nombre des sociétés possédant des entités étrangères a considérablement augmenté et il existe aujourd'hui plus de 65 000 entreprises transnationales, dotées au total de plus de 850 000 filiales à l'étranger . Cette évolution a amélioré le fonctionnement de l'économie de tous les pays et accru les possibilités d'améliorer le bien-être et la situation économique du plus grand nombre.

Parallèlement à cette évolution, l'on a cependant aussi assisté à une prolifération de règles visant à lutter contre l'évasion et la fraude fiscales : dispositions anti-abus générales des lois nationales, règles anti-évasion des conventions bilatérales, ou règles nationales spécifiquement destinées à contrecarrer les opérations considérées comme abusi ves, telles que les règles sur les CFC. Les États-Unis ont introduit les règles sur les CFC au titre de la « sous-partie F » en 1962 et, surtout depuis dix ans, un nombre important d'autres pays ont suivi leur exemple et instauré des règles du même ordre.

Les règles sur les CFC entravent les échanges internationaux
La législation des CFC peut être définie, au sens large, comme un ensemble de dispositions techniques autorisant le pays de résidence de l'actionnaire à imposer sur une base courante les revenus générés par une société étrangère contrôlée par l'actionnaire. Les règles sur les CFC s'appliquent aux actionnaires ayant une participation de contrôle, qu'il s'agisse de personnes physiques et morales. En principe, la double imposition est évitée grâce à un crédit d'impôt pour les impôts payés à l'étranger.

Selon leur conception et leurs modalités d'application, les règles sur les CFC peuvent constituer un obstacle à la libre circulation des capitaux. Les entreprises multinationales (EMN) courent le risque d'être confrontées dans ce domaine à de nombreuses règles et exigences nationales contradictoires. Les détenteurs de sociétés peuvent, dans un même pays, se trouver soumis à des règles fiscales très différentes selon les lieux où ils exercent leurs activités.

Les raisons de l'introduction de règles sur les CFC sont variables. Dans certains pays, la législation des CFC vise à assurer la neutralité vis-à-vis de l'exportation de capitaux (ce qui signifie que les revenus d'opérations étrangères sont imposés de la même manière que les revenus nationaux). Mais dans un monde de plus en plus intégré économiquement, la neutralité vis-à-vis de l'importation de capitaux (qui signifie que les revenus étrangers sont imposés dans le pays étranger selon ses règles nationales) est appelée à jouer un rôle accru car elle favorise l'efficacité économique générale et améliore la compétitivité des entreprises ayant des activités internationales.

Position d'ICC : Les règles sur les CFC sont susceptibles d'entraver gravement les échanges internationaux, en particulier pour les EMN. La protection de l'assiette nationale de l'impôt se paie à long terme, pour le pays en question, par une perte d'efficacité économique. ICC estime par conséquent que les gouvernements devraient soigneusement évaluer les avantages à court terme des règles sur les CFC par rapport au désavantage concurrentiel qu'elles représentent pour la localisation des activités économiques et pour les entreprises nationales ayant des activités à l'étranger. Il est généralement admis que le principe de la pleine concurrence en matière de prix de transfert est une mesure efficace pour protéger l'assiette nationale de l'impôt.

Approche « par entité » contre approche « par opération »
Les règles nationales sur les CFC sont très variables. En ce qui concerne les législations des CFC appliquées dans les pays de l'OCDE, elles se répartissent principalement, d'après leurs caractéristiques communes, selon deux modèles :
- approche par opération
- approche par entité ou par pays.

Dans le cadre de l'approche par opération, la caractérisation fiscale des revenus attribués aux actionnaires résidents dépend de la nature de ces revenus. Les revenus passifs sont en général considérés comme « altérés ». L'approche par entité, par contre, prévoit l'imputation de la totalité des revenus perçus par la CFC dans un pays donné. Cet effet « tout ou rien » constitue l'une des faiblesses de cette approche.

Position d'ICC : Afin de veiller à éviter en pratique la double imposition (par des règles nationales ou des conventions fiscales), les règles sur les CFC fondées sur une approche par entité devraient toujours contenir des dispositions permettant d'exclure du champ de ces règles les entreprises étrangères exerçant une réelle activité économique. Dans le cadre d'une telle approche, l'activité économique globale doit être prise en considération. La notion d'activité économique réelle ne devrait pas se limiter aux activités industrielles ou commerciales, mais inclure également les activités financières ou de holding qui constituent une part intégrante des sociétés multinationales. Il est en outre très important que les règles visant à déterminer si certaines activités peuvent faire entrer une entreprise dans le champ de la législation des CFC soient clairement précisées, applicables en pratique et transparentes. Le mode d'exercice des activités économiques n'est pas forcément pertinent à cet égard. Les activités exercées par le biais de l'internet ne devraient pas être considérées comme générant des revenus « altérés ».

Identification des régimes à faible imposition
Les règles sur les CFC prévoient généralement de considérer comme revenus de CFC les revenus générés par des sociétés étrangères contrôlées qui sont soumis dans leur pays à un taux d'imposition inférieur au taux applicable aux actionnaires résidents, ou qui bénéficient d'un traitement fiscal étranger favorable.

Dans le contexte des CFC, les pays peuvent être classés selon les méthodes suivantes :
- liste nominative de pays qui sont exclus du champ de la législation des CFC (« liste blanche ») ou inclus dans ce champ (« liste noire »), sur la base de critères considérés comme « acceptables », dans le premier cas, ou « dommageables », dans le second.
- approche comparative, selon laquelle la législation des CFC s'applique à certains éléments de revenus quand le montant de l'impôt payé par la CFC est inférieur à un taux ou à un montant donnés. À cet effet, les retenues à la source sur les intérêts, les dividendes et les redevances doivent aussi être prises en compte.

Position d'ICC : L'identification des régimes à faible imposition ou à faibles recettes fiscales est une question cruciale pour l'application des règles sur les CFC. ICC appelle les gouvernements à choisir avec la plus grande attention les critères de cette identification. Il importe aussi de veiller à ce que ces critères soient appliqués sans discrimination.

Rapports avec la concurrence fiscale « dommageable »
Le rapport de 1998 de l'OCDE sur la concurrence fiscale dommageable recommandait l'adoption de règles sur les CFC afin de lutter contre les pratiques fiscales dommageables. Le fait est, cependant, que les règles sur les CFC vont, dans de nombreux cas, beaucoup plus loin. En attribuant à l'actionnaire les revenus de la CFC et en les imposant dans son pays de résidence, les règles sur les CFC tendent à annuler totalement les effets de la concurrence fiscale internationale. Il existe un large consensus pour reconnaître que la concurrence entre pays est saine et nécessaire dans le domaine fiscal. Selon les critères généralement acceptés, un régime fiscal ne doit pas être considéré comme dommageable s'il est transparent et si des informations suffisantes sont disponibles. Lorsque l'OCDE a conclu que ces conditions étaient remplies, des règles sur les CFC ne se justifient plus et ne devraient pas être appliquées.

Position d'ICC : La communauté économique internationale est convaincue que la concurrence fiscale internationale contribue à renforcer l'efficacité économique. ICC est fermement opposée à toute tentative d'harmonisation mondiale de la pression fiscale ou des systèmes d'imposition. D'un autre côté, les gouvernements devraient s'abstenir d'appliquer des règles nationales sur les CFC lorsqu'un régime fiscal étranger est considéré comme transparent et qu'un échange international efficace d'informations est possible. L'application de règles sur les CFC à des régimes qui ne sont pas considérés comme dommageables devrait de ce fait être exclue.

Conflits entre législation des CFC et obligations internationales
Il peut se produire un certain nombre de conflits entre la législation des CFC et les obligations internationales d'un pays, notamment en ce qui concerne les conventions fiscales internati onales ou les obligations liées à l'appartenance à une organisation économique telle que l'Union européenne.

Le principe de la primauté de la loi internationale sur la loi nationale est reconnu dans de nombreux pays. Dans ce cas, la loi nationale ne peut s'imposer au détriment des engagements résultant de conventions internationales. Dans d'autres pays, les lois nationales adoptées après l'entrée en vigueur d'accords internationaux priment sur ces derniers. Mais que le principe de la primauté de la loi internationale soit accepté ou non, tous les pays sont tenus de respecter leurs engagements internationaux (pacta sunt servanda - droit coutumier international et convention de Vienne sur le droit des traités).

Compatibilité avec les conventions fiscales
La question de savoir si les règles sur les CFC doivent être compatibles avec les traités internationaux fait l'objet de débats depuis de nombreuses années. Bien que les commentaires du modèle de convention fiscale de l'OCDE soutiennent la position selon laquelle les règles sur les CFC devraient être considérées comme indépendantes des conventions fiscales, les arguments avancés semblent être de pure forme, et contraires aux principes généraux sous-tendant le modèle de l'OCDE comme à l'esprit des conventions fiscales. De ce fait, un nombre croissant de membres de l'OCDE se sont désolidarisés des vues exprimées dans ces commentaires en ce qui concerne les rapports entre les règles sur les CFC et les conventions fiscales. D'un autre côté, il existe un consensus sur le fait que les pays peuvent convenir dans leurs conventions fiscales de dispositions (par ex. clauses de limitation des avantages) les autorisant à exclure du champ de la convention certains types de revenus ou certaines entités, dans des situations clairement précisées.

Position d'ICC : La communauté économique internationale considère que lorsqu'un pays a l'intention de limiter le champ de ses obligations conventionnelles par des règles nationales sur les CFC, il ne peut le faire que si ses partenaires au sein de la convention fiscale l'acceptent. Il ne doit en aucun cas prendre de telles mesures si ses règles sur les CFC risquent d'entrer en conflit avec les dispositions ou les intentions des partenaires aux négociations (passées) sur la convention. Les pays qui envisagent d'adopter, d'étendre ou d'appliquer des règles sur les CFC doivent dans tous les cas informer leurs partenaires conventionnels et prévoir d'apporter aux conventions fiscales les ajustements nécessaires.

Compatibilité avec le traité instituant l'Union européenne
La question de savoir si les règles sur les CFC peuvent être contraires aux obligations résultant de l'appartenance à une organisation économique, et en particulier à l'Union européenne, fait également l'objet de débats. Un certain nombre de pays de l'UE sont déjà de cet avis et li mitent leurs règles sur les CFC aux pays tiers. D'un point de vue économique, il est clair que le recours à la législation des CFC constitue un obstacle à la création d'un marché unique. Il est aussi évident que les règles sur les CFC peuvent entraver la libre circulation des personnes, des capitaux et des services, et compromettre le droit d'établissement.

Position d'ICC : ICC considère que les règles sur les CFC, de même que leurs modalités d'application, doivent être compatibles avec les règles et les objectifs des organisations régionales. Dans l'Union européenne, notamment, des règles sur les CFC ne sont plus justifiées (code de conduite) et doivent être abolies afin de préserver les libertés garanties par le traité instituant la Communauté économique européenne. D'un point de vue économique, les règles sur les CFC sont clairement un obstacle à la création d'un marché unique.

Conclusions
La conclusion d'ICC est que les avantages des mesures sur les CFC doivent être soigneusement pesés par rapport à leurs inconvénients, notamment en termes de perte de compétitivité au plan international et d'effets négatifs sur l'efficacité économique générale du pays.

ICC souligne en particulier les dangers suivants pour les entreprises ayant des activités économiques internationales :
- La prolifération de règles nationales sur les CFC accroît le risque de revendications fiscales conflictuelles ;
- Des approches et des exigences locales conflictuelles en matière de CFC, jointes aux clauses anti-abus des conventions fiscales, sont porteuses d'incertitude pour la communauté économique internationale et en particulier pour les entreprises multinationales ayant des activités dans un grand nombre de pays ;
- Les exigences documentaires résultant des règles nationales sur les CFC font peser une lourde charge sur la communauté économique internationale, surtout si les entreprises sont tenues de justifier de leurs structures ;
- Les règles sur les CFC tendent à réduire une saine concurrence fiscale et ont un effet négatif sur la position concurrentielle du lieu d'implantation des entreprises lui-même, ou sur les entreprises pratiquant le commerce international à partir de ce lieu.

ICC formule de ce fait les recommandations suivantes :
- La législation des CFC ne doit en aucun cas s'appliquer aux entreprises qui exercent de réelles activités économiques dans un pays à faible imposition dont le régime est transparent et permet un échange d'informations efficace ;
- La législation sur les CFC doit être claire, applicable en pratique, transparente et non discriminatoire ;
- La législation sur les CFC doit toujours être conforme aux obligations résultant des conventions fiscales et de l'appartenance à des organisations régionales telles que l'Union européenne ;
- La législation sur les CFC ne doit être utilisée qu'en dernier recours afin de contrecarrer des opérations à visées purement fiscales qui ne font pas partie des activités économiques normales ;
- Lorsqu'il existe une convention fiscale, cette dernière doit contenir une disposition anti-abus clairement définie ;
- La législation sur les CFC ne doit en aucun cas être utilisée comme un moyen de réintroduire des restrictions à la libre circulation des capitaux ou des investissements.

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17 septembre 2003
Document 180-52/1rev.2 Final