Libéralisation du commerce, investissement étranger direct et modernisation des douanes : un cercle vertueux
Comité des réglementations douanières et commerciales, 22 novembre 1999

Version anglaise

Introduction
La Chambre de commerce internationale (ICC), qui est l'organisation mondiale des entreprises, invite les gouvernements et en particulier les ministres du commerce et des finances à reconnaître que la modernisation des administrations douanières - tant dans leur pays que chez leurs partenaires commerciaux - est un important catalyseur du développement économique. Sur le territoire national, la modernisation de l'administration douanière favorise la croissance et l'investissement, et la mise en œuvre du même processus par tous les partenaires commerciaux du pays est nécessaire pour que ce dernier puisse profiter pleinement des avantages commerciaux négociés.

À mesure que les obstacles au commerce, tarifaires et autres, se trouvent réduits ou éliminés grâce aux négociations commerciales mondiales et régionales, la modernisation des douanes prend de plus en plus d'importance dans les efforts que tout pays doit fournir pour attirer l'investissement étranger direct (IED). Avec la levée des barrières tarifaires, les entreprises multinationales et autres qui souhaitent investir à l'étranger accordent une attention accrue à l'existence de politiques favorables & agrave; leur activité. Les pays qui ne maintiennent pas leur administration douanière au niveau des normes internationales constateront que les investisseurs refuseront tout simplement de faire face aux coûteuses dépenses logistiques qu'entraîne l'inefficacité des douanes. Les ministres des finances de ces pays verront l'IED se diriger vers d'autres pays disposant d'une administration douanière plus sophistiquée. L'inefficacité des douanes, en outre, impose aux consommateurs et aux commerçants une contribution importante, cachée mais très réelle, dont le "revenu", au lieu d'être encaissé par l'État constitue une friche économique improductive.

Dans la mesure où les douanes peuvent être un obstacle important au commerce, les pays qui entretiennent des administrations douanières inefficaces manquent à leurs engagements envers ceux de leurs partenaires qui ont consenti des concessions tarifaires. Faute de normes uniformément élevées en matière d'efficacité des douanes, les pays qui disposent d'une administration douanière efficace mais commercent avec des pays voisins dont les douanes, du fait de leur inefficacité, agissent comme un obstacle non tarifaire, se trouvent indûment privés des avantages de l'ouverture des marchés. Les ministres du commerce des États disposant de douanes à l'avant-garde du progrès doivent insister pour que leurs partenaires commerciaux modernisent leurs administrations douanières, afin de réaliser tous les bénéfices des accords qu'ils passent avec eux.

Les ministres du commerce et des finances, parce qu'ils sont en mesure de comprendre les coûts, en terme de concurrence, du maintien d'administrations douanières inefficaces, devraient être de fermes défenseurs du perfectionnement des douanes, au niveau national. Beaucoup peut être fait, unilatéralement et volontairement, pour améliorer les perspectives en matière de croissance de l'investissement étranger et de développement du commerce. Des gains supplémentaires peuvent en outre être trouvés dans les synergies engendrées par un renforcement général de l'efficacité des douanes. Les ministres du commerce et des finances devraient donc aussi soutenir les initiatives multilatérales et régionales visant à moderniser les administrations douanières, et notamment le travail de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur la simplification et l'amélioration des procédures commerciales, la révision par l'Organisation mondiale des douanes (OMD) de la convention de Kyoto sur la simplification et l'harmonisation des procédures douanières ainsi que tous les efforts régionaux tendant vers le même but.

Le cercle vertueux
La tendance à la libéralisation du commerce, qui s'accélère tant au niveau mondial que régional, met la modernisation des douanes au cœur d'un processus d'émulation mutuellement bénéfique, sous la forme d'un cercle vertueux en quatre étapes :

• Les progrès de la libéralisation du commerce deviennent une réalité mondiale, grâce aux négociations de l'OMC et aux négociations régionales.
• La libéralisation du commerce réduit la nécessité d'investir de l'autre côté de barrières tarifaires et les investisseurs peuvent plus librement rechercher des environnements favorables à leurs activités, sans être contraints de s'implanter dans chaque pays entouré de barrières tarifaires où ils espèrent faire des affaires.
• Les pays qui modernisent leur administration douanière voient affluer de plus en plus d'IED, ce qui incite de plus en plus fortement leurs partenaires commerciaux à en faire de même.
• L'amélioration des douanes entraîne de nouveaux progrès de la libéralisation du commerce, en permettant aux pays concernés de récolter tous les fruits des concessions commerciales négociées. La libéralisation accrue du commerce renforce les avantages concurrentiels de la modernisation des douanes, et ainsi de suite.

Tous ceux qui participeront à ce cercle vertueux formé par la libéralisation du commerce, l'IED et la modernisation des douanes en tireront avantage, tandis que ceux qui se tiendront en dehors paieront leur exclusion de plus en plus cher, en termes d'investissements perdus et d'isolement économique.

La tendance à la libéralisation du commerce
La première condition de la réalisation de ce cercle vertueux est une tendance à la libéralisation du commerce, dont il est clair qu'elle est aujourd'hui remplie. La libéralisation progresse en effet à un rythme soutenu, tant au niveau multilatéral que régional. Grâce au cycle d'Uruguay et à la création de l'OMC, une réduction constante et substantielle des droits de douane a été mise en œuvre et le travail qui se poursuit à l'OMC devrait encore faire progresser la libéralisation des marchés sur de nombreux fronts. Des accords régionaux tels que l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), la Zone de libre-échange de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (AFTA), le Forum de coopération économique Asie-Pacifique (APEC), l'Union européenne (UE) et ses accords d'association et de nombreux accords commerciaux en Amérique latine, ainsi que la négociation de la Zone de libre-échange des Amériques (Free Trade Area of the Americas), contribuent également à la levée des barrières commerciales. L'esprit de libéralisation est en outre fermement enraciné ; face à la crise financière asiatique, les membres de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est, loin d'abandonner les programmes de réduction des droits de douane de l'AFTA, en ont accéléré la mise en œuvre.

D'un autre côté, les turbulences économiques peuvent avoir pour effet d'éveiller des sentiments protectionnistes autodestructeurs, susceptibles de conduire à un cercle vicieux capable de déclencher des guerres commerciales et une crise économique mondiale. Les douanes sont souvent un outil de prédilection des protectionnistes. Les États doivent veiller à ne pas employer leur administration douanière comme un obstacle au commerce.

IED et climat économique
Traditionnellement, l'IED a toujours été principalement motivé par la nécessité d'investir de l'autre côté de barrières tarifaires. Lorsqu'un pays s'entoure d'obstacles au commerce difficiles à franchir, il crée des incitations à investir, pour avoir accès aux consommateurs locaux, qui ne dépendent ni de l'efficacité de la main-d'œuvre, ni de la disponibilité de fournisseurs de matières internationalement compétitifs, ni de l'accès à d'autres marchés, ni de l'existence d'un système efficace de droit commercial. Il n'existe pas non plus de perspectives d'économies d'échelle, car il est souvent nécessaire de construire de petites unités inefficaces dans chacun des marchés qui pourraient être desservis, dans d'autres circonstances, par une seule usine efficace en termes d'échelle. Les marchés protégés par des obstacles au commerce tombent souvent au-dessous du niveau des normes mondiales, parce que les produits et les services qu'ils fournissent ne sont pas confrontés à la concurrence internationale.

Lorsqu'il n'y a plus d'obstacles tarifaires et non tarifaires au commerce, les décisions d'investissement prennent davantage en considération la capacité du marché à offrir un environnement propice à l'établissement et au maintien d'une activité industrielle de niveau international, destinée à desservir le marché régional et souvent même le marché mondial. La disponibilité de la main-d'œuvre, la stabilité du système économique et l'efficacité du système juridique jouent alors un rôle accru dans les décisions d'investissement. Il en va de même de la logistique - autrement dit de la capacité à assurer, de manière fiable et à un coût modéré, un flux de matières premières et de composants vers l'unité de production et à maintenir un système de distribution efficace des produits finis sortant de cette unité.

La modernisation des douanes en tant qu'avantage concurrentiel national
La logistique - le mouvement efficace des marchandises à destination et en provenance de l'unité de production - revêt une importance critique. Toute usine de niveau international doit pouvoir avoir accès à des sources de matières premières et de composants de niveau international. De nombreux approvisionnements seront certes disponibles localement en quantité et en qualité suffisantes pour soutenir une telle activité, mais aucun marché développé ou émergent ne peut fournir seul tous les facteurs de niveau international nécessaires à une fabrication complexe de produits manufacturés. Grâce à l'accroissement rapide de la vitesse des échanges d'information, les entreprises mondiales créent des systèmes de gestion sophistiqués de la chaîne d'approvisionnement internationale, afin de transporter les marchandises rapidement et économiquement dans le monde entier. Les pays qui interrompent ou ralentissent ces chaînes d'approvisionnement resteront en dehors du processus.

L'accès aux matières premières et aux composants importés est donc un critère important pour la localisation d'une activité industrielle. Et l'administration douanière joue un rôle essentiel dans cet accès, de plusieurs points de vue :

• Délai de dédouanement - Pour soutenir une activité de production de niveau international, les délais de dédouanement doivent se mesurer non pas en semaines, ni même en jours, mais en heures. Toute administration douanière qui peut assurer un dédouanement fiable en temps voulu ou une libération immédiate de la marchandise grâce à un prédédouanement, constitue un avantage concurrentiel énorme quand il s'agit d'attirer des activités industrielles
• Prévisibilité - Un retard de livraison d'une matière clé peut interrompre toute la chaîne de fabrication, à un coût énorme. L'imprévisibilité des livraisons en raison de l'inefficacité de l'administration douanière peut exiger le maintien d'un "stock tampon" excessif, et donc des frais de stockage inacceptables. Des délais de dédouanements arbitraires ou imprévisibles sont incompatibles avec une activité industrielle efficace.
• Transparence - Les modifications arbitraires ou inexpliquées de la classification ou de la valeur en douane des marchandises peuvent perturber les flux logistiques et les plans de marketing et compromettre gravement l'efficacité de l'activité.

L'importance de l'administration douanière dans les décisions en matière d'IED n'est pas qu'hypothétique. Des études de cas de décisions réelles figurent ci-joint afin d'illustrer l'importance des douanes dans le choix de l'implantation d'activités industrielles.

Récolter les bénéfices
Les pays qui reconnaîtront les premiers l'avantage concurrentiel que représente la modernisation des douanes se tailleront la part du lion dans les bénéfices à en récolter. On peut citer, dans le monde développé, plusieurs exemples de petits pays qui ont tiré avantage de facteurs tels qu'une situation géographique favorable, des transports modernes, une culture commerciale et des industries de services pour accéder au rang des plus grands pays marchands. Ces succès n'auraient pas été possibles sans des services douaniers modernes. On trouve aussi dans le monde en développement quelques exemples similaires plus récents. L'expérience montre déjà, dans ces pays, que la modernisation des douanes et la facilitation du commerce sont compatibles avec le bon recouvrement des taxes. Il est à noter que les recettes des droits de douane ont augmenté avec les efforts de modernisation, car des volumes accrus d'échanges sont alors traités de manière plus efficace.

Conclusion
Pour les gouvernements, la modernisation des administrations douanières, aussi bien dans leur pays que chez leurs partenaires commerciaux, e st un enjeu de taille. À mesure que le monde évoluera vers une libéralisation accrue du commerce, tolérer une administration douanière inefficace coûtera de plus en plus cher. La Chambre de commerce internationale invite les gouvernements et en particulier les ministres du commerce et des finances, à se faire les ardents défenseurs d'une réforme nationale des douanes, ainsi que les promoteurs exigeants de règles régionales et mondiales assurant un progrès multilatéral vers des normes uniformément élevées en matière d'administration douanière.

Document n° 103-32/77
22 novembre 1999

Note : Trois études de cas sont jointes afin d'illustrer l'importance de la modernisation des douanes pour le commerce et l'investissement.

Etude de cas A

Investissement potentiel
Jusqu'à 1 milliard de dollars US pour une unité de production à capital-risque.

Pays considérés
Pays asiatiques, dont ASEAN, Inde, Japon, Australie, Taiwan, Corée, Chine.

Critères de choix

Rôle de l'administration douanière
L'administration douanière jouait un rôle significatif dans plusieurs des critères retenus par l'entreprise A pour le choix de la localisation de son investissement :

Accès aux matières premières : Les effets des droits de douane sur l'importation de matières premières non disponibles dans le pays étaient & agrave; peu près équivalents dans la plupart des pays considérés, mais uniquement à condition que la ristourne des droits de douane sur toutes les exportations de produits finis soit totale. En cas de mauvais fonctionnement du programme de ristourne des droits, l'entreprise courait le risque de payer des droits se montant à 20 millions de dollars par an. Elle a donc soigneusement évalué les probabilités de voir le programme de ristourne des droits partiellement ou totalement compromis par l'inefficacité des douanes ou par la corruption.

Logistique : La facilité et la fiabilité du dédouanement ont été largement prises en considération dans l'évaluation des coûts logistiques des sites en concurrence.

Coût d'exploitation : Le coût du dédouanement est directement lié à l'efficacité de l'administration douanière.

Cadre juridique : La transparence de l'administration douanière a été prise en compte parmi les éléments d'évaluation du cadre juridique des pays concernés.

Etude de cas B

Investissement potentiel
Jusqu'à 200 millions de dollars US pour un centre de distribution.
Création d'environ 3000 emplois directs et indirects.

Pays considérés
Tous les pays européens et en particulier l'Europe centrale.

Critères de choix

Rôle de l'administration douani&eg rave;re
L'administration douanière était une composante importante de l'analyse, car elle jouait sur plusieurs des critères de choix et influait directement sur la viabilité du site choisi. Un dédouanement fiable et efficace en termes de coût était essentiel pour la réussite de l'implantation. La valeur du centre de distribution se serait trouvée fortement diminuée s'il s'était avéré impossible de transporter les produits rapidement à destination et en provenance du centre, de manière hautement prévisible et sur la base d'exigences raisonnablement claires et simples.

Procédures douanières : les documents douaniers (y compris les exigences en matière de comptabilité) et la sophistication des systèmes automatisés ont été attentivement étudiés. Les procédures devaient être sans détours et administrativement aussi simples que possible. L'utilisation de techniques d'évaluation et de gestion du risque étaient essentielles pour maximiser l'efficacité du processus d'importation, réduire le fardeau administratif et assurer le respect de toutes les exigences réglementaires applicables.

Relations avec les pouvoirs publics/douanes : La volonté des pouvoirs publics de s'engager dans un programme de modernisation de l'infrastructure de dédouanement existante était un critère important. Améliorer les procédures ou instaurer de nouvelles méthodes de dédouanement pour d'importants volumes d'importations tout en veillant aux sauvegardes nécessaires exige des relations constructives. Quelle que soit l'efficacité dont se targue une administration, elle doit être prête à adopter une approche positive envers une amélioration constante, afin de rester compétitive sur le marché mondial.

Etude de cas C

Investissement potentiel
Un port flambant neuf sur un site industriel en rapide expansion dans un pays en développement.

Contexte
Le port existant, moderne et bien équipé pour la manutention des marchandises, était utilisé au maximum de sa capacité et constituait un goulet d'étranglement pour les importations et les exportations. La construction d'un second port a été envisagée, à un coût considérable. Un bureau de consultants a été chargé de produire des recommandations sur les systèmes informatiques et les procédures portuaires de la nouvelle infrastructure. Dans le cadre de ce processus d'évaluation et d'élaboration de recommandations, une étude a été menée sur les procédures et les systèmes informatiques de l'ancien port.

Analyse
L'analyse des procédures de l'ancien port a mis à jour des délais excessifs dans le transit des marchandises dans le port et montré que l'essentiel de ces retards n'était pas dû à des problèmes de manutention mais à des problèmes de procédure et de documentation.

Il a été constaté qu'il fallait jusqu'à 20 jours aux importations conteneurisées pour franchir toutes les étapes des procédures portuaires. Les retards se répartissaient comme suit :

• documents arrivant en retard 50%
• dédouanement 25%
• autres facteurs avant et après le dédouanement 25%

Cela signifiait que la marchandise restait 10 jours en moyenne dans le port avant que le dédouanement puisse commencer.

Dans l'Union européenne, le dédouanement prend en général environ 4 heures, tandis que dans ce port d'un pays en voie de développement, il prenait jusqu'à 3 jours.

L'engorgement du port était à l'évidence dû à un traitement inadéquat de l'information et à des procédures portuaires inefficaces, avec pour résultat des coûts élevés et un manque de fiabilité et de transparence. Le coût imposé aux importations pénalisait les consommateurs en termes de prix et l'imprévisibilité des exportations créait un désavantage concurrentiel indu.

Conclusions
L'encombrement du port était imputable à des procédures inadéquates de traitement et de contrôle du mouvement des marchandises et à une inadaptation à des pratiques commerciales modernes.

L'énorme dépense de la construction d'un nouveau port était inutile.