Déclaration de Politique Générale

Précaution, science, risque et commerce

Rédigé par le Groupe de travail sur le commerce et l'environnement

Résumé
La communauté économique mondiale, représentée par ICC, est favorable   un syst¨me commercial multilatéral ouvert régi par des r¨gles et des disciplines, tel qu'il est élaboré depuis 1948 sous l'égide des GATT/OMC.

L'on constate une tendance croissante   répondre aux préoccupations en mati¨re d'environnement et de santé soulevées par des technologies nouvelles ou existantes en faisant appel au principe de précaution. La présente déclaration
n expose le point de vue des entreprises sur le principe de précaution et
n exprime les préoccupations que suscite le recours croissant, sous prétexte de précaution,   des mesures restreignant le commerce.

L'application du principe de précaution dans le contexte du commerce international est expressément prévue par les accords commerciaux multilatéraux conclus sous l'égide des GATT/OMC. La possibilité de prendre des mesures justifiées par la science et le risque, conformément   ces dispositions, devrait ªtre maintenue, de mªme que la discipline scientifique les étayant.

Tant dans le droit national qu'international, l'identification et l'évaluation des risques liés   des produits ou   des technologies nouveaux ou existants devraient reposer sur des principes d'évaluation du risque rationnels et scientifiques ainsi que sur des données d»ment vérifiées. Les mesures prises afin de gérer les risques potentiels pour la santé et l'environnement devraient ªtre efficaces en termes de co»t, équilibrées et proportionnées. Inévitablement, certaines décisions en mati¨re de gestion du risque seront prises en l'absence d'informations et de données scientifiques compl¨tes. De fortes incertitudes, lorsque des dommages graves ou irréversibles pourraient ªtre causés, justifient des précautions appropriées. Celles-ci devraient ªtre prises dans un esprit de coopération, proportionnellement   la gravité du risque, et en restreignant le moins possible le commerce, jusqu'  ce que des informations plus compl¨tes soient disponibles.

La précaution fait partie intégrante des pratiques commerciales responsables, est   la base de la plupart des réglementations contemporaines en mati¨re d'environnement et de santé, et constitue un concept utilisé de longue date dans de nombreux domaines de la politique internationale. Lorsque la science ne permet pas encore d'effectuer une évaluation compl¨te ou appropriée, en cas de craintes quant aux conséquences de certains produits, technologies ou activités, des mesures de précaution sont souvent prises. Une prudence excessive a cependant pour effet pervers d'inhiber l'évolution de technologies plus s»res et plus bénéfi ques, ainsi que d'entraver le développement économique et l'amélioration de la qualité de vie. Les risques et les avantages de toute action devraient ªtre mis en balance avec ceux du maintien du statu quo. La mise en …“uvre d'une nouvelle technologie exige ainsi une application équilibrée du principe de précaution dans la gestion du risque, tant dans le secteur privé que public.

Les entreprises soutiennent pleinement le recours   des précautions équilibrées, non discriminatoires et restreignant le moins possible le commerce, qu'elles appliquent de nombreuses mani¨res dans leurs opérations quotidiennes. Le secteur privé doit évaluer et gérer des activités économiques, des biens et des services, et devrait prendre des mesures protégeant adéquatement la santé et l'environnement. Toutes les parties devraient reconna®tre ce fait et travailler ensemble, afin que les risques puissent ªtre gérés efficacement et en coopération, dans un syst¨me commercial ouvert régi par des r¨gles.

Analyse
Dans le contexte des accords multilatéraux sur le commerce et l'environnement, la difficulté, en ce qui concerne l'utilisation appropriée du principe de précaution, est d'équilibrer les avantages   tirer de l'importation ou de la commercialisation d'un produit ou d'une technologie et les préoccupations légitimes de la société, notamment en cas de risque potentiellement grave pour l'environnement ou la santé.

Le droit commercial international reconna®t le droit des pays de se protéger - dans le contexte du syst¨me commercial multilatéral régi par des r¨gles - contre l'importation de produits ou de mati¨res qui pourraient représenter une menace pour la santé ou la vie des personnes et des animaux ou la préservation des végétaux. Ce principe est exprimé   l'article XX du GATT (« Exceptions générales »), qui déclare sur ce point :
« Sous réserve que ces mesures ne soient pas appliquées de fa§on   constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays o¹ les mªmes conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce international, rien dans le présent Accord ne sera interprété comme empªchant l'adoption ou l'application par toute partie contractante des mesures []
(b) nécessaires   la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou   la préservation des végétaux ; [et]
(g) se rapportant   la conservation des ressources naturelles épuisables, si de telles mesures sont appliquées conjointement avec des restrictions   la production ou   la consommation nationales ; »

Il n'y a pas de consensus international sur la définition du principe de précaution, mais ce dernier est généralement considéré comme un outil de gestion du risque. Il est préconisé comme ligne de conduite pour les décideurs confrontés   la possibilité de graves effets néfastes pour la santé des personnes, des animaux ou des végétaux ou pour l'environnement, en cas d'incertitude scientifique quant   la nature du risque. Il existe deux approches bien connues du principe de précaution . L'une est exprimée dans le Principe 15 de la déclaration de Rio de 1992 de la Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement :
« Pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent ªtre largement appliquées par les ‰tats selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre   plus tard l'adoption de mesures effectives visant   prévenir la dégradation de l'environnement. »

La déclaration de Rio établit la conduite   tenir en cas de menace de dommages graves ou irréversibles, mais ne traite ni de l'usage indu du principe de précaution, ni de l'absence de protection de l'environnement. Elle souligne également la nécessité de poursuivre une démarche de consensus in ternational et d'éviter les mesures commerciales unilatérales.

L'autre approche est celle de l'Accord de l'OMC sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS). Cet accord précise les relations entre la science et la précaution, codifiant l'interprétation et les pratiques qui se sont développées autour de l'article XX :
« Les Membres feront en sorte qu'une mesure sanitaire ou phytosanitaire ne soit appliquée que dans la mesure nécessaire pour protéger la santé et la vie des personnes et des animaux ou préserver les végétaux, qu'elle soit fondée sur des principes scientifiques et qu'elle ne soit pas maintenue sans preuves scientifiques suffisantes » (article 2 paragraphe 2), et
« Dans les cas o¹ les preuves scientifiques pertinentes seront insuffisantes, un Membre pourra provisoirement adopter des mesures sanitaires ou phytosanitaires sur la base des renseignements pertinents disponibles, y compris ceux qui émanent des organisations internationales compétentes ainsi que ceux qui découlent des mesures sanitaires ou phytosanitaires appliquées par d'autres Membres. Dans de telles circonstances, les Membres s'efforceront d'obtenir les renseignements additionnels nécessaires pour procéder   une évaluation plus objective du risque et examineront en conséquence la mesure sanitaire ou phytosanitaire dans un délai raisonnable. » (article 5 paragraphe 7)

Malgré les principes et r¨gles ci-dessus, les gouvernements ont   l'occasion édicté des mesures de précaution pour des périodes prolongées, sous couvert de protéger l'environnement ou la santé, alors que la communauté scientifique avait conclu que les risques potentiels n'étaient pas suffisants pour justifier une telle action, et sans effectuer les démarches nécessaires pour préciser l'existence, la nature et la portée des risques allégués et justifier les mesures spécifiques appliquées. Les décideurs sont souvent amenés   prendre de telles mesures en réponse   des pressions politiques et, dans certains cas, il s'agit d'une forme déguisée de protectionnisme. Les pays en voie de développement, en particulier, craignent que des considérations en mati¨re de santé ou d'environnement puissent servir de prétexte pour restreindre ind»ment le commerce. Il est essentiel, aux yeux d'ICC, que les politiques et les mesures de précaution respectent les besoins des pays en voie de développement et des pays les moins avancés, et ne soient pas employées comme un moyen protectionniste d'écarter leurs exportations. Les pays en voie de développement devraient en outre ªtre encouragés - par l'investissement, le développement des capacités, l'assistance technique et d'autres moyens -   renforcer leurs infrastructures, leur formation et leurs ressources humaines afin d'améliorer leur capacité d'évaluation des technologies.

Le développement économique et l'innovation technologique ont apporté des améliorations saisissantes de la santé, de l'environnement et de la qualité de vie. € cet égard, une mauvaise interprétation du principe de précaution - autorisant son utilisation pour justifier des mesures restreignant le commerce sans fondements scientifiques - pourrait ªtre contre-productive, en décourageant l'innovation. ICC craint que certains gouvernements, ainsi que des groupes privés, soient favorables   un recours extrªme   des mesures de précaution, considérant l'indication minime de doutes ou de préoccupations, voire une question sans réponse, comme un crit¨re d'action absolu opposable   toute autre considération et, dans certains cas, prenant le pas sur les réglementations nationales et internationales. Une telle application déséquilibrée du principe de précaution a été utilisée pour justifier la restriction, voire l'élimination, de certaines technologies, alors mªme que le risque peut ªtre éloigné ou gérable et la preuve du risque limitée, non étayée ou invérifiée. L'on peut donc encore c raindre que des gouvernements utilisent ce principe afin de justifier des mesures discriminatoires, restreignant le commerce et scientifiquement infondées, au lieu de faire confiance aux r¨gles et disciplines nationales et internationales existantes et aux efforts de coopération en vue d'évaluer soigneusement le risque en question et d'y répondre de mani¨re appropriée.

Des mesures de précautions fondées sur la science et sur le risque existent déj  dans un certain nombre de domaines prioritaires et de secteurs industriels clés. L'évaluation de la sécurité des aliments et des ingrédients alimentaires s'effectue par exemple   différents niveaux dans les secteurs privé et public. ICC consid¨re que la priorité devrait ªtre donnée, dans tout le syst¨me, au recueil et   l'analyse de la preuve de liens avec des conséquences néfastes graves ou irréversibles, et que les décisions devraient reposer sur cette évaluation scientifique, et non sur un opportunisme politique mu par des préjugés ou des peurs infondées. Une extrapolation simpliste du principe de précaution d'une discipline   l'autre ferait fi tant des sauvegardes existantes que des différences qualitatives. Imposer des restric-tions indues au commerce et   l'innovation est inacceptable pour les entreprises, de mªme que s'écarter de principes rationnels en mati¨re de données scientifiques et de risque.

Objectifs
Obtenir la confiance du public est essentiel pour promouvoir le progr¨s économique et le développement durable, améliorer la qualité de vie et sauvegarder un syst¨me commercial multilatéral ouvert et non discriminatoire.

Comprendre le risque et répondre aux incertitudes par une gestion appropriée du risque sont des éléments fondamentaux d'une activité, d'une administration et de principes commerciaux sains, reflétant la volonté des entreprises d'intégrer la protection de l'environnement et la santé dans leurs pratiques et leur gestion des produits.

Il est par conséquent important que les négociateurs et les parties prenantes reconnaissent la compétence du secteur privé, afin de permettre   tous les partenaires de gérer efficacement les risques potentiels. La précaution devrait ªtre considérée comme un ingrédient essentiel de la gestion du risque en mati¨re d'environnement et de santé, et comme l'une des nombreuses considérations importantes conduisant   l'adoption de mesures appropriées. ICC estime que le principe de précaution devrait ªtre considéré dans le cadre d'une approche structurée de la gestion du risque comprenant l'analyse, l'évaluation et la communication du risque. Les risques potentiels devraient ªtre gérés dans le respect des principes scientifiques et en prenant pleinement acte des conséquences des mesures de précaution.

Recommandations
Sachant qu'il n'existe pas, ou peu, d'activités dont on puisse garantir qu'elle ne présentent aucun risque pour l'environnement ou la santé, le principe de précaution ne peut justifier l'exigence de la preuve d'un dommage ou risque zéro.

Les gouvernements devraient poursuivre une coopération internationale appropriée en mati¨re de recherche scientifique, de partage des informations, de communication des risques et d'autres approches ne restreignant pas le commerce. Les mesures de précaution devraient ªtre provisoires et ne pas se substituer   des dispositions réglementaires spécifiques, ni provoquer une impasse politique ou générer une réglementation pesante et disproportionnée.

ICC consid¨re que les mesures de précaution devraient ªtre :
Analyse
- fondées sur la valeur probante des éléments de preuve, en utilisant des données scientifiques bien établies et une analyse montrant que des dommages graves ou irréversibles pour l'environnement ou la santé peuvent ªtre raisonnablement attendus en conséquence d'une action particuli¨re, et viser aussi précisément que possible l es domaines de préoccupation en cause (par ex. substance chimique et application spécifiques), compte tenu des connaissances existantes et raisonnablement faciles   obtenir ;

‰valuation
- soumises   une évaluation préliminaire du risque identifiant   chaque stade le degré effectif de connaissances et d'incertitudes scientifiques, ainsi qu'  une procédure d'examen scientifique par des pairs indépendante, équilibrée et transparente ;

Nécessité, respect de la légalité et réexamen
- nécessaires pour la mise en …“uvre d'une gestion acceptable des risques en mati¨re d'environnement et de santé, justifiées et susceptibles de recours juridique, provisoires (limitées dans le temps) et soumises   des réexamens périodiques fondés sur la poursuite de recherches scientifiques, notamment lorsqu'il y a des risques   long terme et de fortes incertitudes ;

Cohérence
- cohérentes avec les mesures déj  prises dans des circonstances similaires ;

Proportionnalité
- proportionnées tant   l'objectif du développement technologique qu'au risque potentiel, et incluant de ce fait une évaluation co»t/avantages, dans l'intention explicite de réduire le risque   un niveau acceptable, tout en reconnaissant que le risque zéro n'existe pas ;

Restriction minimale du commerce
- appliquées de mani¨re   restreindre le moins possible le commerce, conformément aux principes et aux obligations spécifiques édictés par les textes juridiques de l'OMC ;

Urgence
- fondées sur des preuves scientifiques lorsqu'il est convenu qu'une action urgente est nécessaire ;

Transparence
- transparentes et décidées en concertation avec les entreprises concernées et les autres parties prenantes ; et

Notification
- communiquées de mani¨re transparente et compl¨te afin d'éviter des interprétations et des effets malvenus.

Des crit¨res tels que les valeurs culturelles et socio-économiques ou d'autres préférences jouent un r´le légitime dans les considérations d'ordre public, mais ne devraient pas ªtre autorisées   influencer ind»ment une approche de la précaution fondée sur la science et juridiquement définie.

Conclusion
Les entreprises soutiennent les efforts de coopération internationale réunissant les secteurs public et privé en vue de développer et de partager des données scientifiques permettant d'améliorer l'exactitude et la pertinence de l'évaluation des risques, et reconnaissent les meilleures pratiques en mati¨re de méthodologie et de garantie de la qualité. C'est aux gouvernements qu'il incombe de veiller   ce que les mesures de précaution qu'ils prennent dans le cadre de la gestion du risque dans des situations d'incertitude répondent   des menaces pour la santé et l'environnement scientifiquement fondées, restreignent le moins possible le commerce et ne soient édictées qu'apr¨s une analyse compl¨te de leurs effets négatifs sur le développement économique et sur les futures améliorations du bien-ªtre social et environnemental.

La Chambre de commerce internationale (ICC)
ICC est l'organisation mondiale des entreprises. Elle est l'unique porte-parole reconnu
du secteur privé   s'exprimer au nom de tous les secteurs et de toutes les régions. ICC défend un syst¨me international de commerce et d'investissement ouvert, ainsi que l'économie de marché. Cadres et experts de ses sociétés membres travaillent   formuler le point de vue de la communauté économique, tant sur de grands probl¨mes touchant aux politiques du commerce et de l'investissement que sur des sujets techniques et sectoriels essentiels. Fondée en 1919, ICC féd¨re aujourd'hui des milliers de sociétés
et d'associations, dans plus de 130 pays.

Document 103-42 / 9 final FR
3 février 2003