Déclaration de politique générale

Attribution des créneaux
Commission des transports par air, 10 juillet 1992

Version anglaise

Introduction
Les gouvernements du monde entier n'ayant pas investi suffisamment et en temps utile dans leurs aéroports et le souci de l'environnement se faisant de plus en plus sentir pour les aéroports et tout développement connexe, les compagnies aériennes - et donc leurs usagers - se trouvent aux prises avec des difficultés croissantes dues au manque de créneaux répondant à la demande. II en est résulté que les besoins des compagnies aériennes ne sont pas satisfaits et qu'une pression croissante s'exerce dans des aéroports congestionnés sur les créneaux et sur le système d'attribution de créneaux.

A l'intérieur de la Communauté Européenne on projette un code de conduite ou un règlement sur la répartition des créneaux entre compagnies aériennes. Le gouvernement britannique a commandé à des consultants une étude sur les options en matière d'attribution de créneaux. Le gouvernement des Etats-Unis a son propre système, sans équivalent, de répartition de créneaux. Les autorités japonaises qui ont quelque temps bloqué le nombre des mouvements à l'aéroport d'Osaka, doivent maintenant faire face à la congestion de Narita, et ont leur propre système de répartition.

Au cours des ans, on a créé des comités locaux d'attribution d'horaires qui suivent les directives de l'IATA (avec des interprétations locales) permettant aux compagnies aériennes de coordonner leurs besoins dans les aéroports à créneaux contrôlés. Bien que ces directives IATA n'aient pas de base légale, elles ont jusqu'ici fonctionné remarquablement bien et les compagnies aériennes, de même que leurs gouvernements, les ont acceptées comme étant équitables et raisonnables.

Comme l'attribution des créneaux pose des questions fondamentales pour les politiques du transport aérien, la Commission des Transports par Air de la CCI a décidé d'exprimer ses vues sur ce sujet, étant donné sa position unique d'organisation représentant les milieux économiques, les usagers industriels et commerciaux et l'industrie du transport aérien.

Le système actuel
Le système traditionnel d'attribution de créneaux, à base IATA, reconnaît à la compagnie demanderesse un "droit acquis" à un temps particulier dans un aéroport où le créneau a été utilisé au cours d'une précédente saison équivalente. Ces droits "acquis" subsistent jusqu'à ce qu'une compagnie aérienne cesse d'utiliser un créneau ou le rende au coordinateur du comité des horaires. Les créneaux "non acquis" sont répartis par le coordinateur du Comité selon des priorités conformes aux directives de l'IATA, de manière non discriminatoire. Autrement dit, la nationalité de la compagnie aérienne ne joue aucun rôle dans la décision du coordinateur attribuant un créneau. Les créneaux ainsi répartis deviennent "acquis" une fois utilisés.

Les créneaux attribués à une compagnies aérienne - créneaux "acquis" ou nouvellement disponibles - peuvent être échangés contre les créneaux d'une autre compagnie aérienne. Le coordinateur peut faciliter ces échanges en mettant au contact les compagnies disposées au troc. La souplesse dans le système d'attribution est essentielle car les programmes des compagnies aériennes changent de temps à autre et il leur faut des créneaux correspondants dans les aéroports du monde entier pour mener à bien leurs plans. Le système IATA a fonctionné historiquement parce que les parties avaient un intérêt acquis au maintien d'une procédure flexible et capable de fonctionner. Le système, pourtant, est vulnérable quand les aéroports sont congestionnés au point qu'ils sont pratiquement complets. Dès qu'un aéroport est exploité à sa pleine capacité, la souplesse disparaît, l'accès en est interdit aux nouveaux venus et les titulaires se voient refuser toute croissance. Ces pressions imposent une tension considérable au système IATA qui repose sur la bonne volonté de tous les participants.

Les aéroports pouvant être classés selon la procédure actuelle comme effectivement complets à cet égard sont Osaka et Tokyo (Narita), au Japon, et Heathrow à Londres. Osaka est depuis des années fermé à de nouveaux arrivants et il n'y a pas eu de possibilité de croissance pour les titulaires. Narita à une limite écologique (et non physique) imposée par le gouvernement japonais, et celui-ci est intervenu dans l'attribution des créneaux rendus disponibles de temps à autre, d'une façon qui convient à l'industrie japonaise ou répond aux besoins politiques du Japon.

Jusqu'à une date récente, Londres-Heathrow était congestionné mais pas complet. Mais depuis la décision du Secrétaire d'Etat du Royaume-Uni aux Transports d'abolir les règles de répartition du trafic qui restreignaient l'accès de nouveaux venus aux aéroports de la région londonienne autres que Heathrow, celui-ci peut désormais être considéré comme effectivement complet - ce qui explique que le gouvernement britannique envisage des alternatives au système actuel. La Commission Européenne, qui voit dans l'accès au marché la clé d'une promotion d'une concurrence accrue, recherche elle aussi un système nouveau qui écarterait cette difficulté. Jusqu'ici les réflexions de la Commission Européenne et des consultants employés par le gouvernement britannique envisagent la confiscation de créneaux aux titulaires afin d'offrir une ouverture à de nouveaux arrivants.

Les Etats-Unis utilisent leur propre système qui permet à des compagnies aériennes d'être propriétaires de leurs propres terminaux et portes et de contrôler ainsi effectivement l'accès au marché. Comme la plupart des aéroports congestionnés aux Etats-Unis sont dominés par une ou, au plus, deux compagnies aériennes, c'est en fait la compagnie dominante qui gère l'accès à l'aéroport grâce aux portes qu'elle y possède. La FAA veille à ce que des aéronefs ne s'envolent pas à moins que leur arrivée ne soit assurée, et que l'espace aérien puisse les accueillir.

II convient de noter que les compagnies aériennes qui ont fait faillite aux Etats-Unis ont pu vendre les portes qu'elles possédaient pour des sommes considérables qui ont servi à dédommager leurs créanciers.

Des quatre aéroports où une attribution des créneaux est légalement obligatoire, deux seulement (New-York-Kennedy et Chicago-O'Hare) sont ouverts au trafic international. Dans ces aéroports internationaux, il est donné priorité aux vols internationaux et les exploitants de liaisons intérieures peuvent être éventuellement requis de restituer des créneaux nécessaires aux services internationaux. Cela traduit la position du gouvernement des Etats-Unis, à savoir que les pays ont l'obligation de fournir des créneaux afin de satisfaire les besoins en capacités des compagnies aériennes fonctionnant en vertu d'accords entre gouvernements.

II est intéressant de noter que le gouvernement japonais, par sa répartition de créneaux à l'aéroport de Tokyo-Narita, cherche également à donner priorité aux compagnies aériennes des Etats qu'il considère comme ayant une position fortement justifiée aux termes d'un accord bilatéral sur les services aériens avec l'Etat japonais.

Les problèmes
La CCI est d'avis que trois intérêts principaux doivent être pris en considération.

Le premier est l'intérêt pour les aéroports de l'usage le plus efficace de leurs pistes, terminaux et installations pour le fret.

Le deuxième est celui de l'industrie du transport aérien - lignes régulières, charters et exploitants d'aéronefs d'entreprise - qui a besoin de sécurité à l'appui d'investissements pour le développement des routes, des appareils et de l'infrastructure des aéroports, investissements que décourageraient des menaces d'attribution arbitraire de créneaux. Simultanément il existe un conflit potentiel entre compagnies aériennes désireuses de croître et nouveaux-venus voulant entrer dans le marché.`

Une compagnie aérienne ayant pour base un aéroport congestionné se trouve donc dans une position particulièrement vulnérable.

Le troisième intérêt est, bien sûr, celui du client - passager ou chargeur. L'usager industriel ou commercial, en particulier, a besoin d'un réseau étendu, de continuité dans le service et d'une certitude de fonctionnement à l'aéroport de son choix. II a besoin aussi que les compagnies aériennes soient poussées par la concurrence à lui offrir un choix entre les meilleurs options prix/service.

Les options

1. Le statu quo. Celui-ci restera l'option préférée tant qu'il continuera à fonctionner convenablement. Mais une fois qu'un aéroport est effectivement complet, ce système ne peut pas fonctionner car il n'offre aucune ouverture aux nouveaux arrivants, aux titulaires et aux intérêts du consommateur.

   On pourrait néanmoins parvenir à donner au système actuel une certaine souplesse additionnelle en rendant plus strictes les dispositions visant les droits "acquis" sur un créneau, qui devraient être utilisés sous peine d'être perdus, et en renforçant la définition d'"utilisés", par exemple, en la mettant à 85% plutôt qu'au niveau actuel. On pourrait garantir une plus grande impartialité grâce à un coordinateur neutre ou peut-être en établissant un organe de coordination pleinement indépendant de la compagnie aérienne qui est le principal utilisateur de l'aéroport.

2. Intervention administrative. On a soutenu que la concurrence imposait qu'une proportion garantie des créneaux dans un aéroport "complet" devait être offerte à des transporteurs autres que les titulaires.

   Cette suggestion soulève des problèmes considérables. Si cela peut signifier que de nouvelles ouvertures seront créées à l'aéroport considéré, il n'existe aucune assurance que le résultat en sera une amélioration du choix ni même une concurrence accrue. Livrées à elles-mêmes, les compagnies aériennes auraient tendance à renoncer aux itinéraires les moins rentables. II pourrait en résulter pour le consommateur une perte de services pour les destinations les moins profitables.

   Si, en revanche, des créneaux devaient être rendus, sur une base route pour route, afin d'ouvrir l'accès à de nouveaux arrivants, rien ne garantit que cette substitution améliorerait sensiblement le sort du consommateur.

   Les partisans de la confiscation, laquelle figure parmi les idées de la Communauté Européenne, envisagent un groupe de sages qui s'efforceraient d'attribuer les créneaux aux demandeurs les plus méritants. On a peu réfléchi aux objectifs politiques qu'une telle ingérence serait destinée à servir. Sans même parler de doutes raisonnables quant à la sagesse de pareilles décisions, cela représenterait un degré élevé d'intervention bureaucratique sur le marché - intervention qui pourrait bien saper la nature concurrentielle du marché, prôné par la CCI (et aussi, nous le pensons, par la Commission Européenne). Dans le cadre des règles de concurrence, il vaudrait mieux soumettre aux forces du marché une industrie en cours de libéralisation.

3. Confiscation arbitraire et mise aux enchères des créneaux. Afin de rendre l'option (2) plus sensible au marché, il a été suggéré que les créneaux devenus disponibles grâce à ce système de réattribution pourraient être mis en vente -peut-être aux enchères et au plus offrant. Ce type de solution est pris en considération par les conseillers du gouvernement britannique qui semblent aussi envisager une sorte de seuil en pourcentage des créneaux disponibles au-delà duquel les compagnies aériennes se verraient retirer leurs droits "acquis" afin de contribuer à cette mise en commun de créneaux plus librement disponibles.

   Bien évidemment un tel plafonnement exercerait de graves effets sur les compagnies aériennes se trouvant basées dans des aéroports "complets" et pourrait les mettre en situation nettement défavorable par rapport à des compagnies ayant pour base un aéroport qui ne serait pas congestionné ou auquel ne serait pas appliqué le système de la confiscation.

   Mise à part cette confiscation arbitraire qui semble hautement indésirable (dépouiller Pierre pour payer Paul n'est pas de la concurrence mais une substitution) l'idée de vendre des créneaux présente un certain attrait. Elle fait jouer les disciplines du marché et encourage le meilleur usage possible de créneaux rares.

4. Transaction secondaire. Dans ses recommandations au gouvernement britannique sur les règles de distribution du trafic, l'Autorité britannique de l'aviation civile semble reconnaître que la négociation secondaire de créneaux pour de l'argent peut exister déjà et devrait peut-être exister en vue de permettre aux règles nouvelles de fonctionner avec une souplesse suffisante. En pratique, l'acquisition par United Airlines de Panam et de ses créneaux détenus à Heathrow a paru, avec l'accord du gouvernement britannique, donner à ce concept une bénédiction officielle.

   Un système de marché ouvert permettant des transactions secondaires semble être celui qui, sans compenser en aucune façon l'insuffisance des aéroports due au manque d'investissements publics appropriés, irait le plus loin à la rencontre d'objectifs raisonnables de sécurité et de possibilités éventuelles de croissances pour les titulaires, tout en offrant aux nouveaux venus une chance d'accès s'ils sont prêts à payer un prix adéquat.

   On peut juger mauvais que des compagnies aériennes tirent des revenus tombés du ciel de créneaux pour lesquels elles n'ont elles-mêmes rien payé. Mais comme, dans la pratique, les compagnies aériennes qui vendraient des créneaux renonceraient effectivement à leur propre possibilité de réaliser des revenus, cela ne devrait pas être considéré comme créant trop de problèmes pour un tel arrangement. Si l'argent allait aux aéroports, cela ne pousserait pas les compagnies aériennes à négocier leurs droits. Si l'argent allait à l'Etat, cela non plus n'encouragerait pas les transactions et l'argent serait retiré à l'industrie, d'où une augmentation des coûts pour l'usager.

   Dans beaucoup de cas l'échange de créneaux pourrait se faire sans paiement - ce serait un simple échange croisé de créneaux comme le prévoit le système actuel. Mais un échange de créneaux assorti d'une incitation financière pourrait donner plus de souplesse à ce système.

Recommandation
La CCI recommande très fermement que les gouvernements et les autorités des aéroports procèdent à des investissements adéquats et opportuns dans les aéroports qui font partie de l'infrastructure du transport aérien. Leur absence a provoqué la congestion des aéroports et de l'espace aérien, qui menace de porter atteinte au commerce international et donc à la prospérité économique des nations commerçantes du monde entier.

Jusqu'au moment où les aéroports connaîtront un développement de nature à satisfaire les besoins de leurs usagers, des problèmes de congestion des aéroports et d'insuffisance des créneaux subsisteront. Là où cela se produit, la CCI recommande de conserver le système traditionnel des droits "acquis" mais que :

1. les autorités de l'aviation civile fassent un réel effort pour utiliser au mieux les facilités existantes. A cet égard, la CCI souscrit pleinement aux mesures suggérées par I'ECAC dans le "Handbook on Airport guidelines";
   
   
2. soit nommé un coordinateur neutre, pas un fonctionnaire de l'Etat, dont les procédures seraient élaborées par un Comité nommé par les exploitants de lignes aériennes, et que les résultats du travail du coordinateur soient transparents et ouverts au public;
   
   
3. soient rendues plus strictes les règles sur l'utilisation ou la perte des droits "acquis", afin d'éviter que des compagnies aériennes ne conservent des créneaux trop peu utilisés;
   
   
4. un accès préférentiel aux créneaux "non acquis", ou restitués par suite d'une utilisation insuffisante des droits "acquis", soit réservé à de nouveaux transporteurs, sous réserve que les compagnies aériennes titulaires ne soient pas désavantagées du fait de l'octroi d'un tel accès préférentiel à des transporteurs dominants d'autres aéroports non soumis au contrôle des créneaux;
   
   
5. les aéroports, les compagnies aériennes à services réguliers et charters, ainsi que les représentants de l'aviation d'entreprise, soient plus étroitement associés au processus de répartition des créneaux, afin d'accroître les chances d'une utilisation plus efficace des installations.

Comme il est probable que si un aéroport est très congestionné, il y aura des transactions secondaires sur les créneaux, ces transactions devraient se faire aux prix du marché et le processus devrait être transparent pour le public.

Document n° 310/391 Rev.2
10 juillet 1992